RESPONSABILIDADE CIVIL DAS MINERADORAS DECORRENTE DA REDUÇÃO DO TURISMO OCASIONADA PELA DETERIORAÇÃO AMBIENTAL CIVIL LIABILITY OF MINING COMPANIES AS A CONSEQUENCE OF TOURISM REDUTION THAT IS CAUSED BY ENVIRONMENTAL DAMAGE

 

Como citar: REZENDE. Marina de Sá. REZENDE, Elcio Nacur. Responsabilidade civil das mineradoras decorrente da redução do turismo ocasionada pela deterioração ambiental. Revista do Direito Público, Londrina, v. 12, n. 1, p.119-143, abr. 2017. DOI: 10.5433/25794-11450-1.2017v12n1p119. ISSN: 1980-511X.

 

Resumo: O presente artigo busca analisar a relação entre oecoturismo eamineração de forma a compreender se enseja a responsabilidade civil das mineradoras quando sua atividade acarreta a redução do movimento turístico na região explorada e, por consequência, redução econômica. Para tanto, analisar-se-á  a legislação nacional respectiva, bem como a análise prática em alguns municípios de Minas Gerais, incluindo também a interpretação de algumas decisões judiciais do  Tribunal   de Justiça de Minas Gerais que impuseram o dever de reparar o dano causado pela atividade mineradora.

Palavras-chave:

Mineração. Ecoturismo. Responsabilidade civil. Dano ambiental.

 

Abstract: This study analyzes the connection between ecotourism and mining operations; moreover, trying to understand if civil liability applies to mining companies when their activities reduces tourism in their affected areas, and, as a consequence, economic loss. Nonetheless, this research paper explores the applicable domestic legislation, including practical analysis´ from cities of the Brazilian State of Minas Gerais, and examines court decisions from the Tribunal de Justiça de Minas Gerais – a state court – that obligated mining companies to undo some of their activities’ damage.

Key words:

Mining. Ecotourism. Civil liability. Environmental damage.

 

 

 

INTRODUÇÃO

Reconhecido por suas riquezas naturais, o Brasil, como qualquer outro dos países ainda em desenvolvimento, vive em um conflito entre a exploração destes recursos e sua preservação ambiental. É importante notar que, dentre todas as atividades de exploração natural brasileira, as mais comuns são a exploração petrolífera, no mar, e a mineração. Em relatório do primeiro semestre de 2015 (de janeiro a junho) o Departamento Nacional de Produção Mineral (BRASIL, 2015) atesta que as exportações somente de ferro somaram a quantia de US$ 7.163.189.030,00, sendo assim uma das exportações mais rentáveis nacionais. Entretanto, é importante notar que o Brasil exporta este material sem qualquer tipo de refinamento ou trabalho, podendo estes valores serem ainda maiores nos próximos anos com o desenvolvimento da mão de obra nacional. Em total, as exportações de exploração de minas resultaram em US$ 11.906.747.899,00.

 

Da mesma forma, o turismo permanece de grande relevância para o reconhecimento internacional do Brasil. Não há como se falar do Brasil em questões internacionais sem mencionar as praias, a riqueza em área florestal e os diferentes biomas, que propiciam uma experiência turística completa – com regiões montanhosas e praias próximas, o país oferece atrações para todos. Recebendo eventos de relevância internacional, como a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpíadas do Rio de Janeiro em 2016, o Brasil se mostrou um destino cada vez mais interessante para os turistas, tendo, somente em 2014, arrecadado US$ 18.724.000,00, conforme dados do Banco Central do Brasil.

 

Entretanto, o turismo nacional depende, invariavelmente, das riquezas naturais brasileiras. Não obstante existirem regiões com atrações histórico-culturais diversas, as áreas naturais do Brasil ainda são grande atrativo para os turistas, como as praias da região nordeste do país, as áreas de pesca na região centro-oeste. E é nesse ponto que os interesses do turismo e da mineração se chocam, principalmente no interior do Brasil. Em Minas Gerais, especialmente, é possível visualizar o conflito entre a exploração minerária e o turismo, em especial o ecoturismo.

 

Assim, é necessário entender o que, de fato, rege o turismo sustentável, a alternativa que se apresenta sendo capaz de comungar preservação e exploração lucrativa. Para Swarbrooke (1999), devem ser os princípios do turismo sustentável: Sustainable tourism is not just about protecting the environment; it is also concerned with long-term economic viability and social justice.

Initiatives designed to achieve sustainable tourism bring benefits to some people and costs to others. It is thus a highly political, rather than just a technocratic, field.

Sustainable tourism cannot be separated from the wider debate about sustainable development in general

There is a need for more critical evaluation of existing thinking and techniques in the area of sustainable tourism. Thre are to many “sacred cows” that are not being challenged rigorously enought or often enough. For example, where is the evidence that small-scale tourism is inherently more sustainable than mass tourism, regardless of the nature of the environment in which it takes place?

Progress towards more sustainable forms of tourism will depend far more on the activities of the industry and the attitudes of tourists, than on the actions of public sector bodies (SWARBROOK, 1999, p. VII).

 

O presente artigo busca analisar como será a responsabilidade civil das mineradoras nos casos em que sua atividade prejudica o turismo na região exploradora e, por consequência, a redução econômica.

 

ASPECTOS FÁTICOS E JURÍDICOS DA ATIVIDADE MINERADORA NO BRASIL

 

A Constituição da República de 1988 dispõe, constituindo direito fundamental de terceira geração, em seu art. 265:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).

 

Porém, o dever de preservar o meio ambiente, que se constitui cláusula pétrea, deve ser balanceado com o objetivo fundamental da República do Brasil em seu art. 3º, II garantir o desenvolvimento nacional. Assim, nas noções de Alexy (2003), os princípios não se excluem, mas se limitam no sistema de freios e contrapesos não de forma que deixem de se aplicar em uma determinada situação, mas que alcancem um equilíbrio razoável para a incidência de ambos.

 

Sendo assim, impõe-se ao poder público a fiscalização e o cuidado na concessão de exploração de recursos naturais, questão também orientada na Constituição, no mesmo artigo, em seu parágrafo 1º:

 

Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...] IV- exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio    de impacto ambiental, a que se dará   publicidade. (BRASIL, 1988)

 

Acrescenta-se a esta disposição, outro ponto marcante na disposição constitucional, que obriga, em seu art. 265, §3º “§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. (BRASIL, 1988). Dessa forma, a Constituição impõe ao infrator a responsabilidade civil objetiva, aquela que independe de culpa para que se permita a responsabilização do agente, sendo, entretanto, passível de exclusão de responsabilidade em caso de excludente de ilicitude, configurando-se assim, a teoria do risco criado, que conceituada por Steigleder (2011):

No Direito brasileiro, não se indaga sobre a licitude da atividade. A existência de licenciamento ambiental, observância das condicionantes, dos limites de emissão de poluentes, autorizações administrativas, dentre outras, não têm o condão de excluir a responsabilidade pela reparação (apud BEDRAN; MAYER, 2010, p. 55).

 

Para compreensão dos danos ambientais causados pela mineração é obstante perceber noções básicas da área. Não obstante genericamente denominada a mineração, a extração do minério como atividade específica denomina-se lavra, conforme o art. 36 do Decreto-lei nº. 227 de 1967: “Entende-se por lavra o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas” (BRASIL, 1967). E é a lavra e seus resíduos que promovem a degradação ambiental.

No Decreto-lei nº. 227, dentre as obrigações daquele que explora a lavra, no art. 47, encontra-se a seguinte disposição:

Art. 47. Ficará obrigado o titular da concessão, além das condições gerais que constam deste Código, ainda, às seguintes, sob pena de sanções previstas no Capítulo V:

[...]

VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta ou indiretamente, da lavra”. (BRASIL, 1967).

 

Está aí a disposição expressa que permite a responsabilização civil daquele que, pela lavra, prejudicar a terceiros, sem discriminar quem são os terceiros contemplados pela indenização.

Ademais, é necessário entender o que se define – legalmente – por impacto ambiental. Conforme a Resolução 1/1986 do CONAMA, em seu artigo 1º:

Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas;

- a biota;

- as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

- a qualidade dos recursos ambientais (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, 1986).

 

Ademais, para Paulo Affonso Leme Machado (2013), a exploração mineral é regida por alguns princípios, a saber: o princípio da precaução, disposto na Declaração do Rio de 1992 como princípio 15:

Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis,    a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental (RAMID; RIBEIRO, 1992, p. 157).

 

O princípio do desenvolvimento sustentado, que, conforme José Afonso da Silva (2010), orienta que “[...] se há recursos não renováveis, os minerais são os típicos, de sorte que devem ser utilizados de forma a evitar o perigo de seu esgotamento futuro [...].”

Por fim, nos termos da Lei nº. 7.805/89, compreende-se, em específico à mineração – diferente do disposto na Constituição da República, o dever de reparar o meio ambiente degradado por parte do agente explorador da mineração, em seu art. 19: “O titular de autorização de pesquisa, de permissão de lavra garimpeira, de concessão de lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina responde pelos danos causados ao meio ambiente” (BRASIL, 1989). Sendo assim, é necessário observar que, quando se refere ao sujeito ativo na norma, o legislador não determina ser somente pessoa natural ou jurídica, sendo assim, aplicável o dispositivo a ambos.

 

ASPECTOS FÁTICOS E JURÍDICOS DA ATIVIDADE

 

 

 

TURÍSTICA NO BRASIL

 

Atividade muito explorada no Brasil, a Organização Mundial do Turismo conceitua este fenômeno de diversas formas, em conceitos que evoluem com o passar dos anos, dentre estes, destacam-se dois conceitos um de 1991, na Conferência de Ottawa:

[...] as atividades realizadas pelas pessoas durante suas viagens a e estadias em lugares diferentes de seu entorno habitual, por um período de tempo consecutivo inferior a um ano, tendo em vista lazer, negócios ou outros motivos não relacionados ao exercício de uma atividade remunerada no lugar visitado (OMT, 2001, p. 38).

 

E outro conceito de 2008, também da OMT “[...] o turismo é um fenômeno social, cultural e econômico, que envolve o movimento de pessoas para lugares fora do seu local de residência habitual, geralmente por prazer” (OMT, 2010).

Conceituado o turismo é necessário entender o     ecoturismo, conceituado pelo Ministério do Turismo (BRASIL, 2010):

 

Ecoturismo é um segmento da atividade turística que utiliza, de forma sustentável, o patrimônio natural e cultural, incentiva sua conservação e busca a formação de uma consciência ambientalista por meio da interpretação do ambiente, promovendo o bem-estar das populações.

 

Sendo assim, o meio ambiente e o patrimônio cultural são pontos basilares para o exercício do ecoturismo. Conceitua o Direito brasileiro, no art. 3º, I da Lei nº. 6938/81 o que se entende por meio ambiente, sendo este “[...] o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (BRASIL, 1981). Assim, as noções de proteção e preservação ambiental são ainda mais amplas que a mera preservação do ambiente natural. Perpassa também por aspectos químicos e biológicos, não sendo possível ignorar que ao ecoturismo também é necessário respeitar os ambientes em que se encontra.

Inclui-se dentro do ecoturismo o patrimônio natural, conceituado na Convenção Para a Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural da UNESCO, elaborada em 1972 e promulgada pelo Brasil, em seu Artigo 2 como:

[...] - os monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas ou por conjuntos de formações de valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico;

- as formações geológicas e fisiográficas, e as zonas estritamente delimitadas que constituam habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas de valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico, - os sítios naturais ou as áreas naturais estritamente delimitadas detentoras de valor universal excepcional do ponto de vista da ciência, da conservação ou da beleza natural (BRASIL, 1977).

 

Também é intrínseca ao ecoturismo a preservação do patrimônio cultural, definido pela UNESCO em 1972 na Convenção para a Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural no Artigo 1, como:

[...] - os monumentos: obras arquitetônicas, esculturas ou pinturas monumentais, objetos ou estruturas arqueológicas, inscrições, grutas e conjuntos de valor universal excepcional do ponto de vista da história, da arte ou da ciência, - os conjuntos: grupos de construções isoladas ou reunidas, que, por sua arquitetura, unidade ou integração à paisagem, têm valor universal excepcional do ponto de vista da história, da arte ou da ciência, - os sítios: obras do homem ou obras conjugadas do homem e da natureza, bem como áreas, que incluem os sítios arqueológicos, de valor universal excepcional do ponto de vista histórico, estético, etnológico ou antropológico (UNESCO, 1972).

 

A definição de patrimônio cultural também pode ser encontrada no texto constitucional brasileiro que expõe, em seu artigo 216 que:

Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

- as formas de expressão;

- os modos de criar, fazer e viver;

- as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico- culturais;

V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico (BRASIL, 1988).

 

Dessa forma, diversamente do que se pensa, não trata o ecoturismo somente de ambientes intocados pela influência humana. Trata também de patrimônio histórico-cultural, que deve ser igualmente respeitado por sua relevância ambiental (visto que meio ambiente não é só o que se entende por “natureza” ou os recursos naturais).

 

 

No já mencionado material referente ao Ecoturismo (BRASIL, 2010) do Ministério do Turismo, o governo brasileiro propõe pontos importantes para o desenvolvimento do Ecoturismo, dentre eles a gestão, proteção e conservação dos recursos naturais, para “[...] adoção de estratégias e ações para minimizar possíveis impactos negativos da visitação turística por meio do uso de um modelo de gestão sustentável da atividade” (BRASIL, 2010); e a preservação da paisagem, que “[...] é um importante elemento na caracterização do segmento, pois são os locais preservados ou conservados e sua atmosfera que compõem o cerne da motivação dos turistas” (BRASIL, 2010).

Assim, no processo de licenciatura ambiental para a autorização estatal para a exploração de atividade que cause danos ao meio ambiente, é necessário considerar “[...] os impactos do empreendimento e as medidas destinadas a mitigação, compensação e controle desses impactos [...]” (BRASIL, 2010, p. 48).

Quanto à relevância econômica do turismo para o Brasil, dados de 2014 divulgados no portal do Ministério do Turismo em parceria com a Universidade de Economia de Oxford demonstram que “[...] contribui com 9,2% do PIB no país, o que equivale a R$ 443,7 bilhões e coloca o país na sexta posição mundial” (BRASIL, 2014). Esse valor equivale a US$ 205,6 bilhões. Já os dados do IBGE referentes ao mesmo período são um pouco distintos. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística afirma que o turismo representou 3,5% do PIB, totalizando valor de US$ 77,6 bilhões, já que:

[...] leva em conta os impactos mais amplos que incluem toda a cadeia produtiva do setor, como geração de empregos diretos e indiretos, investimentos com a construção de novos empreendimentos, gastospúblicos com segurança, saneamento, transporte, [...], entre outros (BRASIL, 2014).

 

No ranking internacional, também de 2014, o Brasil é a 6ª economia do turismo no mundo.

Swarbrooke (1999) elenca algumas vantagens que o ecoturismo

produz. São elas:

 

[…] - provides economic benefits for local people and can provide revenue for conservation projects - tends to be quite small scale an carefully  managed

- involves tourists who are well aware of the potential dangers of tourism an at least should behave more sensitively than many other tourists - raises awareness of issues amongst the tourists because of their first hand experience to the issues in the field. These tourists may then become involved in active campaigning on these issues when they come home. It is also a form of tourism which is very popular with tourists. (SWARBROOKE, 1999, p. 319).

 

A RELAÇÃO ENTRE O ECOTURISMO E A MINERAÇÃO

 

Muito comum na região de Minas Gerais é a coincidência entre a área de ecoturismo com a área de mineração. Isto porque, o minério fica nas montanhas, que atraem os turistas para o turismo de aventura, como escalada, rapel e trilha, além da vegetação natural e o contato com a natureza. Na impossibilidade de realizar a lavra sem desmatar a montanha, escavar e produzir detritos – muitas vezes tóxicos – a mineração e o ecoturismo muitas vezes exigem atividades opostas para se manterem em uma determinada região. Assim, conforme Lopes et al. (2010) colocado por “[...] a conservação ambiental e, com ela, o ecoturismo se   tornam pressionados na medida em que se configuram diferentes formas de uso do solo, seja para empreendimentos imobiliários e industriais ou, especificamente, para a extração mineral”. Neste relevante estudo, as autoras demonstram a visão que possui a comunidade de 4 regiões da RPPN do Santuário Caraça, observando, através de entrevistas, que:

As histórias, as ruínas, a natureza, a paisagem e o seu povo são elementos que compõem um cenário positivo para se contrapor às pressões do desenvolvimento econômico, da extração mineral, da especulação imobiliária, das restrições ambientais. No entanto, os fatores alicientes nas ofertas de empregos na indústria contemporânea tendem a se tornar preponderantes nas decisões da população em detrimento da opção pela vida no campo. (LOPES et al., 2010, p. 403).

 

Fleischer (2007), desenvolveu interessante estudo sobre a relação entre a mineração e o ecoturismo, nos municípios mineiros de Lagoa Santa e São Tomé das Letras, e afirma:

O desenvolvimento do ecoturismo está em direto conflito com a mineração. A lógica do ecoturismo está principalmente vinculada à conservação: é uma atividade que exige um planejamento calculado, que leve em consideração possíveis impactos aos recursos naturais e alternativas para uma execução sustentável (FLEISCHER, 2007,)

 

Devido ao interesse, em específico na cidade de São Tomé das Letras, pelo desenvolvimento do ecoturismo como solução para o fim da atividade mineradora, Fleischer (2007) observa que a “[...] prefeitura discute as implicações de impor sanções à atividade de mineração para que essa se conforme com as necessidades do ecoturismo e da preservação histórica”. Entretanto, demonstra também que é impossível ignorar a relevância da mineração para o desenvolvimento econômico e social neste município, visto que a atividade emprega 50% da mão de obra da cidade (conforme os dados de 2007). Surgiu assim, em São Tomé das Letras uma divergência entre a população:

A manutenção do status quo em relação à mineração tem relação com a necessidade de manter empregos na cidade. Essa disputa entre mineração e meio ambiente também se tornou uma disputa de classes, entre moradores recentes que são donos de empreendimentos de turismo e moradores mais antigos que trabalham nas pedreiras. (FLEISCHER, 2007)

 

Ademais, a incompatibilidade entre o ecoturismo e a mineração está muito além do que se pensa inicialmente no município de São Tomé das Letras. Fleischer (2007) observou que a “[...] mineração é a atividade econômica mais incompatível com o turismo e, no caso de São Tomé das Letras, está destruindo atrativos naturais (paisagem e patrimônio) e gerando pressão sobre recursos naturais usados pelo ecoturismo local (água e vegetação) ”. Além disso, o trânsito de caminhões e o uso de dinamite para obtenção do minério alteram a estrutura dos prédios históricos, que com a trepidação tem sua edificação abalada.

O risco que o trânsito traz para os edifícios históricos foi analisado na cidade mineira de Ouro Preto. Em dissertação publicada em 2011, Luiz Mauro de Resende (2011), engenheiro civil, explica um dos fatores que acentuam a degradação dos prédios:<