RESPONSABILIDADE CIVIL DAS MINERADORAS POR INOBSERVÂNCIA DE MEDIDAS CAUTELARES DE EVACUAÇÃO DE ZONAS URBANAS EM CASO DE ROMPIMENTO DE BARRAGENS DE REJEITOS MINING’S LIABILITY OF FAILURE TO COMPLY THE PRECAUTIONARY MEASURES OF EVACUATION TO URBAN ZONES IN CASE OF BREACH OF TAILINGS DAMS

 

Resumo: O objetivo do presente artigo é analisar a efetividade da aplicação da responsabilidade  civil  ambiental  quando  da  inobservância  do  plano  de  ação  de emergência em caso de rompimento de barragens de rejeitos. Utiliza-se da metodologia dedutiva no tocante à pesquisa bibliográfica e análise doutrinária. O trabalho passa pela conceituação de barragem bem como análise da lei 12.334/2010 no que concerne a elaboração do plano de ação de emergência. Posteriormente trata dos princípios da responsabilidade civil ambiental e de sua aplicação nos casos de rompimento de barragens. Tem como resultado a necessidade de se aplicar normas capazes de persuadir o empreendedor minerário a cumprir com a obrigação de implementar medidas cautelares para evacuação de zonas urbanas em caso de rompimento de barragens de rejeito.

 

Palavras-chave: Mineração. Barragem de Rejeito. Responsabilidade Civil.

 

 

Abstract:

The purpose of this article is to analyze the effectiveness of the implementation of the environmental liability when the failure of the emergency action plan in case  of disruptions tailings dams. It uses the deductive method, which concerns to literature and doctrinal analysis. This work involves the dam of conceptualization and analysis of the law 12234/2010 regarding the preparation of the emergency plan. Later, deals with the principles of environmental liability and this application in case of dam break. Resulting in the need to implement standards able to persuade the entrepreneur mining to comply with the obligation to implement protective measures for evacuating urban areas in case of disruption of tailings dams.

 

Keywords: Mining. Tailings Dams. Civil responsibility.

 

INTRODUÇÃO

 

A economia brasileira tem na exploração mineral um de seus pilares  (INSTITUTO  BRASILEIRO  DE  MINERAÇÃO,  2015,  p.14).

Contudo, o desenvolvimento dessa atividade por sua natureza extrativista acarreta em um grande passivo ambiental, reconhecido inclusive pela Constituição Federal que previu de forma destacada a obrigação do minerador em recuperar o meio ambiente.

Entre  os  danos  ambientais  provocados   pela   mineração,   têm papel destacado as barragens para contenção de rejeitos, principalmente pelo grande risco que delas provêm.

Frente a rompimentos recentes em que ficaram evidenciadas falhas na adoção de medidas cautelares de evacuação da população que se encontrava na zona de inundação, na qual há uma obrigação do proprietário ou controlador da barragem em providenciar mecanismos eficientes de comunicação para o aviso dos riscos e conjuntamente a adoção de práticas e cuidados quando da ocorrência de rompimentos ou outros desastres que visem à locomoção das pessoas para zonas seguras.

A comunicação do risco tem um papel importante na informação,  motivação   e   preparação   da   população   e  no  enquadramento  do  respectivo   comportamento  na participação dos processos públicos de tomada de decisão, na informação das medidas mitigadoras e na participação em acções de avaliação e de exercícios. (ALMEIDA, A., 2003, p. 10)

Ocorre que, diante dos altos custos e de fatores sociais que poderiam levar a não aceitação  do  risco  pela  população  a  que  a ele seria exposto, muitos empreendimentos deixam de adotar efetivamente as práticas previstas na lei 12.334/2010.

A partir dessas ponderações questiona-se acerca de organismos jurídicos capazes de proteger e preservar a vida e o meio ambiente.

Encontrando na própria legislação ambiental, através da responsabilidade civil objetiva e da aplicação dos punitive damages uma provável solução.

Diante de uma sociedade altamente capitalista se vê na responsabilização civil um instituto capaz de prevenir a ocorrência de danos, “na verdade a responsabilidade se tem elevado ao primeiro plano da atualidade judiciária e doutrinaria: a grande sentinela do direito civil mundial; é a primeira entre todas.” (JOSSERAND, 1941, p. 52)

Será utilizado o método dedutivo, no que diz respeito à pesquisa bibliográfica e análise doutrinária, com conclusões objetivas acerca da responsabilidade civil das mineradoras pela inobservância de medidas cautelares de evacuação de zonas urbanas em caso de rompimento de barragens de rejeito.

O presente trabalho inicialmente trata da conceituação das barragens de rejeitos, passando para análise de suas normas de segurança e é discutido sobre as formas de mitigação do risco dela proveniente, para em um segundo momento explanar sobre os contornos da responsabilidade civil ambiental e  propor  solução  para os casos em que não são observadas as medidas cautelares de evacuação.

 

CONCEITO DE BARRAGENS DE RESÍDUOS SÓLIDOS

 

Barragem  é  “qualquer  estrutura  em  um  curso     permanente ou  temporário  de  água  para  fins  de  contenção  ou      acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas” esta é a definição do artigo 2º inciso I da lei 12.334/2010 que “estabelece a política nacional de segurança de barragens”.

Existem no Brasil inúmeros barramentos de diversas dimensões e destinados a diferentes usos, tais como barragens de infra-estrutura para acumulação de água, geração de energia, aterros ou diques para retenção de resíduos industriais, barragens de contenção de rejeitos  de mineração, entre outros. (DUARTE, 2008, p.1)

A construção das barragens, em regra, não são atividades fim, pois “qualquer barragem é apenas um meio para se atingir o objetivo principal do empreendimento: a criação de um reservatório.” (BARRETO, 1983, p. 158) com isso em diversos casos sua construção  é vista apenas como gasto, sem trazer nenhum retorno financeiro, nestes casos seu idealização é renegada ao segundo plano, trazendo riscos a segurança da própria barragem, dos que nela trabalham e daqueles localizados a jusante da mesma.

Com o avanço tecnológico “[...] o desenvolvimento dos projetos de engenharia vem permitindo a construção de barragens com  alturas cada vez maiores e conseqüentemente, permitindo maiores volumes a serem armazenados” (DUARTE, 2008, p.14).

Contudo, quanto maior a extensão do reservatório criado pela barragem, mais danos ao meio ambiente são causados quando do  seu enchimento. Entre esses estão à destruição da flora e fauna e realocação de populações que se encontrem dentro do perímetro de inundação da represa criada. Ainda caso a barragem seja construída em curso hídrico preexistente, se não adotada técnicas específicas pode interromper o ciclo migratório de animais aquáticos.

Esses grandes reservatórios também trazem diversas alterações ao meio ambiente que o circunda, causando modificações ao clima local  pelo  maior contato água-ar e água-solo,  aumento da  umidade relativa do ar pelo acréscimo nas taxas de evaporação, formação frequente de neblina e o risco causado por cheias que podem colocar em perigo a região e a própria barragem (BARRETO, 1983, p. 159).

Neste último aspecto, as intensas chuvas que ocorrem anualmente tem provocado aumentos rápidos no nível de água das barragens o que leva à abertura das comportas. Entretanto, ao se preservar a barragem, prejudica-se a população e as atividades ribeirinhas à jusante da mesma devida à rápida inundação das  áreas  circunvizinhas,  sem contar os danos causados à fauna e flora da região atingida. (BARRETO, 1983, p. 159)

 

Entretanto de forma geral os maiores danos decorrem do rompimento da barragem, uma vez que grande parte do material acumulado em seu reservatório irá “vazar” gerando uma grande onda que destrói tudo por onde passa. “Além da possibilidade da perda de vidas humanas, a ruptura de uma obra hídrica resulta em destruição de patrimônio, danos ao meio ambiente e interrupção de serviços públicos” (MENESCAL et al, 2005, apud DUARTE, 2008, p. 50). Daí a importância de se adotar as melhores técnicas e os mais altos índices de segurança no momento de sua construção.

 

Barragem de rejeito e mineração

 

Na mineração existem primordialmente dois tipos de barragens as para contenção de sedimentos e as de rejeitos, sendo:

As barragens de contenção de sedimentos são estruturas construídas com o objetivo de conter sedimentos carreados em períodos de chuva, garantindo a qualidade do  fluente  final.  De  maneira  geral,  tais  barragens estão localizadas a jusante das áreas operacionais e das pilhas de estéril, sendo em passado recente, pela sua função principal, denominadas “barragens ecológicas”. (DOMINGUES; BOSON; ALÍPAZ, 2006, p. 95)

 

As barragens de rejeitos têm como objetivo a formação de bacia de acumulação dos rejeitos gerados nas instalações de beneficiamento de minério e a acumulação da água a ser  reutilizada  no  processo  industrial.  Essas  barragens são construídas em vales a jusante das operações e normalmente têm também a função de contenção de sedimentos (finos). (DOMINGUES; BOSON; ALÍPAZ, 2006, p. 95)

 

Diferentemente do que acontece com as barragens convencionais, que são construídas de uma única vez, ou em poucas etapas, as barragens  de  rejeito  são  “[...]  executadas  em  estágios,  na medida em que os rejeitos são gerados, diluindo custos da construção e operação.” (DUARTE, 2008, p.1). Diante dessa forma de construção, que ocasiona em mais riscos, é que se justifica um estudo mais detalhado das barragens de rejeito das mineradoras.

“Rejeito de mineração é todo o material resultante de processos químicos e físicos envolvidos na extração dos metais.” (ARAÚJO, 2006,  p.  4)  “Inerente  à  atividade  de  mineração,  está  a  geração   de enorme quantidade de rejeitos. Desta forma, as mineradoras necessitam, em seu planejamento a longo prazo, incorporar ao seu plano diretor alternativas de disposição de rejeitos de forma mais segura e econômica.” (ARAÚJO, 2006, p. 1)

“A disposição desses rejeitos, à semelhança daqueles resultantes de atividades industriais, urbanas ou de pesquisas nucleares, é, na atualidade, um contratempo à indústria mineral.” (LUZ; SAMPAIO; FRANÇA, 2010, p. 831)

As barragens construídas para a contenção dos rejeitos são determinadas como improdutivas, pois não trazem benefícios imediatos para os seus proprietários, portanto são vistas como perda  de dinheiro. Ocasionando uma grande defasagem entre as técnicas aplicadas na construção dessas frente à tecnologia existente no proces- so minerário, como também na empregada na construção das barra- gens convencionais. A consequência da junção desses fatores é a ne- gligência na construção das barragens tendo os esforços da atividade mineira voltados para outras áreas e não para o gerenciamento dos re- jeitos. (DUARTE, 2008, p.15; LUZ; SAMPAIO; FRANÇA, 2010, p. 832)

 

A  maioria   das   barragens   de   contenção   de   rejeitos  é operada pela própria companhia de mineração e supervisionada pelas autoridades de mineração do Estado. Por isso, a segurança destas barragens muitas vezes fica em segundo plano, já que estas autoridades  têm outras tarefas a cumprir, como avaliar a produção, o meio ambiente e a segurança no trabalho, dentre outras. (DUARTE, 2008, p. 21)

 

Contudo, perante recentes desastres ocasionados pelo rompimento de barragens de rejeito e com a evolução da legislação ambiental “atualmente a disposição de rejeitos tem sido um aspecto muito focalizado  nos  estudos  e  investimentos  de  uma  empresa  de mineração. A segurança e o perfeito funcionamento destes sistemas são fundamentais para a contínua realização das atividades minerais.” (ARAÚJO, 2006, p. 1)

Tais estruturas devem atender às exigências de proteção ambiental e de segurança,  além  de  inserir-se  como  parte integrante do processo produtivo, atendendo, por exemplo, as necessidades de recuperação  e  introdução da água nos circuito da mina e da usina de concentração. Deve-se também ter  como  horizonte  a  possibilidade  de, no futuro, reaproveitar este rejeito como um bem mineral, pois o avanço tecnológico e a escassez de bens minerais poderão viabilizar este empreendimento. (LUZ; SAMPAIO; FRANÇA, 2010, p. 831)

 

A partir disso, com a disposição planejada e segura dos rejeitos esses poderão se tornar no futuro um ativo das mineradoras.

 

Legislação

 

Ante a ocorrência de desastres de grandes proporções advindos do rompimento de barragens o Estado se viu obrigado a agir. O resultado dessa ação é a lei 12.334/2010 que “Estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens destinadas à acumulação de água para quaisquer usos, à disposição final ou temporária de rejeitos e à acumulação de resíduos industriais”. Tal lei trouxe normas mais rigorosas referentes à segurança e distribuiu a competência de regulamentação e fiscalização das barragens.

A fiscalização da segurança das  barragens  na  mineração caberá “à entidade outorgante de direitos minerários para fins de disposição final ou temporária de rejeitos” “sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)” conforme o disposto no caput do artigo 5º e seu inciso III da lei 12.334/2010.

Segundo o que específica a Política Nacional de Segurança de Barragens, essas serão qualificadas por categoria de risco (CRI), pelo dano potencial associado (DPA) e pelo volume, podendo ser exigido um plano de ação de emergência (PAE), conforme as características do empreendimento.

Dentre as modalidades de classificação, a do DPA é a mais importante, pois ela é quem considera o risco a vida humana e os possíveis danos ambientais com o rompimento como fatores para determinar se o dano é alto, médio ou baixo.

O PAE poderá ser exigido pelo órgão fiscalizador em função   do CRI e do DPA, mas será obrigatório quando o dano potencial associado for alto. Ele tem como objetivo garantir processos de segurança em todas as etapas da barragem, do planejamento a desativação. Os requisitos mínimos do PAE são determinados no art. 12 da lei 12.334/2010:

Art. 12. O PAE estabelecerá as ações a serem executadas pelo empreendedor da barragem em caso de situação de emergência, bem como identificará os agentes a serem notificados dessa ocorrência, devendo contemplar, pelo menos:

identificação  e  análise  das  possíveis  situações     de emergência;

procedimentos para identificação e notificação de mau funcionamento ou de condições potenciais de ruptura da barragem;

procedimentos preventivos e corretivos a serem adotados em situações de emergência, com indicação do responsável pela ação;

estratégia e meio de divulgação e alerta para as comunidades potencialmente afetadas em situação de emergência.

Parágrafo único. O PAE deve estar disponível no empreendimento e nas prefeituras envolvidas, bem como ser encaminhado às autoridades competentes e aos organismos de defesa civil.

 

As principais causas que podem  levar  ao  rompimento  de  uma barragem passam por problemas de análise do solo, projeto, fundação, monitoramento, falhas no controle e inspeção pós- fechamento e ausência de acompanhamento da segurança ao longo de sua existência. (DUARTE, 2008, pp.16 - 17) Por isso a importância de adoção de medidas de segurança durante todas as etapas da vida útil da barragem.

A resolução 143 de julho de 2012 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos determinou em atendimento ao disposto no art.   7º da Política Nacional de Segurança de Barragens, os “critérios gerais de classificação de barragens por categoria de risco, dano potencial associado e pelo volume do reservatório” e de forma acertada definiu que em regra, a existência de pessoas ocupando de maneira permanente a zona afetada por um possível rompimento    da barragem ocasionara em um DPA alto e consecutivamente na necessidade de se realizar o PAE.

 

A análise de risco e a importância do plano de ação de emergência

“Barragens de contenção de rejeitos geralmente retêm materiais sólidos e água que podem ser considerados contaminantes, se liberados para o meio ambiente.” (DUARTE, 2008, p.16) Ainda  a onda de ruptura criada pela quebra de uma barragem tem poder devastador, arrasando tudo aquilo que encontra em seu caminho.

As medidas de segurança visam reduzir os riscos de rompimento para níveis aceitáveis, as empresas adotam esse  método tendo em vista uma relação custo/benefício dos mecanismos a serem adotados e sua efetividade em evitar o dano. Podem-se dividir as medidas de segurança em  estruturais  que  são  adotadas  quando  da construção, no monitoramento e manutenção da barragem; e as medidas não estruturais que passam pela elaboração de mapas de enxurrada, o tempo provável que leva para a onda de ruptura chegar a diversos locais, o tempo de duração da inundação e a adoção e manutenção de processos e sistemas para se comunicar a população dos casos de emergência. (DUARTE, 2008, pp. 47 - 48)

A adoção de medidas cautelares de evacuação de zonas  urbanas é forma de mitigação dos riscos que tem como base a diminuição da exposição ao perigo e aos possíveis danos causados pelo rompimento.

Com os riscos inerentes a existência de uma barragem advém    à importância de se adotar medidas de segurança para o caso de     seu rompimento. E diante desses riscos é de suma importância à participação da população afetada na tomada de decisões.

Com os avanços da tecnologia alguns autores passaram a nos denominar como uma Sociedade de Risco este conceito “pretende indicar um tipo de sociedade com mais incertezas, alterações mais freqüentes, menores garantias e maiores oportunidades, mais exigente e menos segura.” (ALMEIDA, A., 2003, p. 4) “A causa essencial, a mais tangível e que mais toca ao espírito, é ao mesmo tempo de ordem social e mecânica, científica e material; deve ser procurada na multiplicidade dos acidentes, no caráter cada vez mais perigoso da vida contemporânea”. (JOSSERAND, 1941, p. 53)

Esse conceito se desdobra na admissibilidade de certos riscos para se atender as necessidades da sociedade. Sendo a mineração uma das  atividades  que  se  encontram  dentro  dessa  aceitação,  seja  pela  dependência  econômica  de  seus  trabalhadores,  seja  para  propiciar  bens  de  consumo  oriundos  do  beneficiamento dos minerais. E com a mineração quase sempre vêm as barragens de rejeito e seus perigos.

Dessa forma a participação da população na assunção dos riscos criados pelas barragens tem papel primordial na valoração subjetiva dos riscos a que se encontram expostos. (ALMEIDA, A., 2003, p. 6)

A comunicação do risco tem um papel importante na informação,  motivação   e   preparação   da   população   e  no  enquadramento  do  respectivo   comportamento  na participação dos processos públicos de tomada de decisão, na informação das medidas mitigadoras e na participação em acções de avaliação e de exercícios. (ALMEIDA, A., 2003, p. 10)

 

Planos de resposta à emergência  necessariamente  exigem que as comunidades potencialmente afetadas compreendam o que fazer em caso de acidente. A ansiedade pública depois de um derramamento de rejeito é reduzida se antes do acidente forem compreendidas as reais conseqüências. Este compreendimento é impossível de alcançar depois de um incidente porque a capacidade de aprender diminui com altos níveis de ansiedade, e com baixo nível de confiança do momento. (DUARTE, 2008, p. 47)

 

Diante disso o plano de ação de emergência no caso de rompimento de uma barragem de rejeito além das medidas cautelares a serem adotadas pela mineradora deve ter obrigatoriamente a participação popular desde o inicio de sua criação.

 

RESPONSABILIDADE CIVIL

 

O termo responsabilidade nasce da forma pela qual o devedor assumia ter com o credor uma obrigação, como expressão de garantia de pagamento de uma dívida (STOCO, 2014, p. 179).

A responsabilidade civil acompanhou as mudanças advindas  do processo de modernização do mundo, pois com a nova forma    das  pessoas  se  inter-relacionarem,  bem  como  a  nova       dinâmica nas  estruturas  de  trabalho,  comércio,   tecnologia   e   locomoção, ela precisou se modernizar para atender as novas demandas da sociedade.

De fronte a essa nova realidade “o tronco primitivo, o tronco romano, desdobrou-se numa porção de ramos e a responsabilidade tornou-se todo um mundo jurídico, mundo em movimento, em incessante gestação, sempre a começar [...]” (JOSSERAND, 1941, p. 53).

No mesmo ritmo evolucionista a responsabilidade se dividiu entre a contratual que é aquela que decorre de um contrato e do consequente descumprimento por uma das partes, que gere o dever de reparação para com a outra, portanto necessário um negócio jurídico anterior ao dano.

E a responsabilidade extracontratual ou aquiliana que é a incumbência atribuída “[...] funda-se na inobservância de um dever legal preexistente a qualquer ato privado, a qualquer manifestação  de vontade das partes diretamente envolvidas” (ANTUNES, 2014, p. 493)

A reparação do dano, segundo o artigo 944 do Código Civil de 2002, se limita a extensão do mesmo, esse artigo ainda prevê, em seu parágrafo único, a possibilidade de redução do valor indenizatório caso exista “desproporção entre a gravidade da culpa e o dano”.

O  intuito  da  indenização  é  se  restabelecer  a  situação  prévia, fazer com que as coisas retornem ao statu quo ante. “A responsabilidade civil prestigia o princípio da reparação integral, que deve servir como direção fundamental para a correta avaliação dos prejuízos e quantificação da indenização, buscando colocar o lesado em uma situação, ao menos, próxima daquela anterior ao dano.” (WESENDONCK; ETTORI, 2017 p.731)

Entretanto, por vezes a responsabilidade civil também é utilizada para prevenir danos futuros, desestimulando o propenso causador de uma lesão pela certeza de sanção a sua conduta. (MIRAGEM, 2015, p.87)

Inicialmente a responsabilidade civil se escorou na regra da culpa ao ponto de, pela crença de muitos juristas nesse preceito, surgir à expressão “nenhuma responsabilidade sem culpa”. (MIRAGEM, 2015, p.82)

Então a vitima dum acidente, mais geralmente  dum  dano qualquer, devia, para obter indenização, oferecer uma tríplice prova;  precisava  estabelecer,  antes  de  tudo, que sofrera um dano; depois, que seu adversário cometera um delito; enfim que o dano decorria do dito delito; dano, culpa, relação de causa entre esta e aquele, tais eram os três pontos sensíveis ao processo, as três posições que a vitima, autora no feito, devia assumir de viva força; sem o que era a derrota, isto é, a recusa de qualquer indenização. É com efeito ao autor que incumbe tradicionalmente o chamado ônus da prova: actori incumbit probatio.” (JOSSERAND, 1941, p. 54)

 

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