A RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL NO CANADÁ: RETROCESSO AMBIENTAL? ENVIRONMENT LIABILITY IN CANADA - ENVIRONMENTAL REGRESSION?

RESUMO

O presente artigo tem por objetivo fazer uma breve análise sobre a responsabilidade civil ambiental no Canadá, bem como a aplicação da teoria do risco criado ou da teoria do risco integral como mecanismo de defesa do meio ambiente. Apesar de ser considerado pelas Organizações das Nações Unidas como um dos países mais desenvolvidos e com melhor qualidade de vida, no âmbito ambiental o Estado canadense deixa a desejar. O direito a um meio ambiente sadio e equilibrado não é uma garantia constitucional, não estando previsto nem mesmo nas legislações territoriais ou provinciais. O trabalho foi realizado com base no método dedutivo, mediante pesquisa bibliográfica e análise de casos concretos. Após a análise, concluiu-se que, apesar da ausência de previsão legal, a responsabilidade civil ambiental é objetiva. Quanto à modalidade a ser utilizada, se a teoria do risco integral ou teoria do risco criado, dependerá do caso concreto e da magnitude da atividade envolvida.


PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade Civil Ambiental; Canadá; Direito Ambiental.

 

 


ABSTRACT

This article aims to make a brief analysis on environmental liability in Canada, and the application of the theory of risk created or the theory of integral risk as a defense mechanism of the environment. Although considered by United Nations organizations as one of the most developed countries with better quality of life, environmental context the Canadian state is weak. The right to a healthy and balanced environment is not a constitutional guarantee, does not anticipate even the territorial or provincial legislation. The study was conducted based on the deductive method, through literature search and analysis of specific cases. After analysis, it was concluded that despite the lack of legal provision, environmental liability is objective. As for the method to be used if the theory of integral risk or risk theory created will depend on the individual case and the magnitude of the activity involved. Due to the absence of express definition in the legislation on which theory applied, decisions are in court.


KEYWORDS: Environmental Liability; Canada; Environmental Law.

 

INTRODUÇÃO

No Canadá, a responsabilidade civil é objetiva, não sendo necessária, portanto, a atribuição de culpa. Dessa forma, como sabido, para o surgimento da obrigação de indenizar basta a ocorrência do ato ilícito, dano e o nexo causal. A luz desta teoria não há se falar em negligência, imperícia ou imprudência. O agente deve ser diligente e garantir que todas as providências sejam tomadas para impedir que a lesão ocorra.

Cumpre ressaltar, porém, que tal previsão não está expressa na Constituição Federal deste país, tampouco em nenhum dispositivo legal. Para o ordenamento jurídico canadense o direito ambiental não é uma garantia fundamental. O Judiciário, quando provocado, posiciona-se de maneira casuística, balizado em princípios e normas extraídos de outros ramos do direito.

Destarte, na esfera ambiental canadense, entende-se que o agente tem o direito de alegar em sua defesa as excludentes de nexo causal, caso reste comprovado que o dano ocorreu por exclusivamente em decorrência de caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima ou fato de terceiro, uma vez que o país adota a teoria do risco criado. O agente, nesse caso, assume o risco da atividade desenvolvida.

Dessa forma, caso ocorra derramamento ou descarga de produto contaminante não há o que se falar em excludente de nexo de causalidade, sendo aplicada a teoria do risco integral, ou responsabilidade absoluta como é chamada no Canadá.

 

PEQUENO ESCORÇO SOBRE O SISTEMA POLÍTICO E O ORDENAMENTO JURÍDICO CANADENSE

 

O Canadá foi criado, a partir da união de três colônias britânicas, pelo Constitutional Act  of  18671,  também  denominado  British  North  America  Act2.  À época, o país       era constituído por quatro províncias, quais sejam Ontário, Quebec, Novo Brunswick e Nova Escócia. Atualmente o país se divide em dez províncias3 e três territórios4.56

Trata-se de uma monarquia constitucional, um Estado federal e uma democracia parlamentar pluralista. Tem como Chefe de Estado a Rainha Elizabeth II, do Reino Unido. Esta delega seus poderes a seu representante, o Governador-Geral do Canadá. O Chefe de Governo do Canadá é o Primeiro Ministro que, juntamente com seu gabinete, é responsável por exercer o Poder Executivo.  Quanto ao Poder Legislativo, este é representado    pelo Parlamento composto pela Câmara dos Comuns7 e pelo Senado8.9

A cada quatro anos são convocadas eleições federais, sendo eleito para formar o novo governo o partido com o maior número de cadeiras nos distritos eleitorais, assumindo o cargo de Primeiro Ministro o líder do partido.

As leis federais são propostas, debatidas e aprovadas pelo Parlamento, o mesmo ocorrendo nos parlamentos de cada província. O federalismo foi estabelecido pela Constituição do Canadá de 1987 como forma de governo. A Carta Magna ainda distribuiu os poderes e as funções entre o Governo Federal e os Governos Provinciais.10

Por ter sua origem e colonização dividida entre dois Estados (Reino Unido e França), o país possui um sistema jurídico atípico e diferenciado. O Canadá adota o sistema bijuralista, ou seja, possui dois tipos de ordenamentos jurídicos em um mesmo território. Em nove das dez províncias o sistema adotado é o common law, de origem britânica, no qual as decisões são fundamentadas nos costumes e precedentes judiciais. Apenas em Quebec, província colonizada pela França, é aplicado o civil law, que fundamenta as decisões nos princípios codificados e nos preceitos legais.11

A adoção dos dois sistemas jurídicos deve-se aos diferentes momentos políticos pelo qual o país passou desde sua colonização.  Tal situação imputou ao país uma        maior condescendência com as diferenças, e um convívio mais aprazível, respeitando a diversidade étnica e cultural existentes no Canadá.12

No que diz respeito aos Tribunais, no país existem basicamente quatro níveis. Em primeira monta, existem os Tribunais Provinciais/Territoriais, que julgam a grande maioria dos casos. Em segunda monta estão os Tribunais Superiores Provinciais/Territoriais; estes lidam com crimes de maior gravidade, além de julgar os recursos interpostos contra decisões dos Tribunais Provinciais/Territoriais. No mesmo nível está o Tribunal Federal, responsável por questões diversas das analisadas pelos Tribunais Superiores Provinciais/Territoriais. No nível seguinte estão os Tribunais de Recursos Provinciais/Territoriais e o Tribunal de Recurso Federal, enquanto o mais alto nível é ocupado pela Suprema Corte do Canadá.13

Cumpre salientar que a Constituição Federal determina que três das nove cadeiras da Suprema Corte sejam obrigatoriamente ocupadas por juízes de Quebec, para que as decisões tomadas reflitam a diversidade dos sistemas judiciais adotados no país, respeitando o bijuralismo existente.14

É de suma importância ressaltar que a Carta Magna Canadense contém uma ‘Declaração dos Direitos e Liberdades’, que estabelece direitos e liberdades fundamentais, que nem o Parlamento tampouco qualquer outra legislatura, seja provincial, seja territorial, pode alterar.

 

DIREITO AMBIENTAL CANADENSE

 

O Canadá vem sendo considerado pela Organização das Nações Unidas (ONU) um dos países com o maior índice de desenvolvimento e qualidade de vida. O Estado possui 38 parques nacionais, mantidos pelo governo, equivalentes a 2% (dois por cento) de toda extensão territorial do país, além de mais de 1.000 parques provinciais e 50 parques territoriais.  Foram contabilizados 836 sítios de importância histórica.  Dentre os recursos naturais disponíveis, destacam-se o gás natural, petróleo, ouro, carvão, cobre, minério de ferro, níquel, potássio, urânio e zinco, bem como madeira e água.15

O caráter multicultural da sociedade canadense não impede que a população compartilhe valores fundamentais, tais como defesa da justiça social, respeito aos direitos humanos, manutenção de um sistema jurídico justo e de uma democracia participativa e pluralista, na busca de um país ainda melhor16

Nessa seara, a preocupação da população canadense com a proteção ao meio ambiente não poderia ser esquecida. Por tratar-se de uma sociedade engajada e atenta à qualidade de vida, está em constante luta por um meio ambiente sadio e equilibrado.

Contudo, apesar da preocupação dos canadenses com uma maior proteção ao meio ambiente, o direito ambiental ainda é um ramo do direito negligenciado no país.

De acordo estudos realizados pela Fundação David Suzuki , mais de 140 países alteraram sua Constituição Federal para exigir proteção ambiental, além de 98 países que reconheceram expressamente o direito constitucional de viver em um ambiente saudável. Entretanto, a Carta Magna canadense, incluindo a Declaração de Direitos e Liberdades, é totalmente silente no que diz respeito à proteção ambiental. A fundação considera a omissão da Constituição mais que um mero descuido, mas sim um defeito fundamental que precisa urgentemente ser corrigido.17

A fundação alega que estudos demonstram que os países que tiveram suas Constituições modificadas desfrutam de leis ambientais mais fortes, com o reforço do governo e o aumento da responsabilidade empresarial. Após a alteração, as leis ambientais foram fortalecidas, sendo mais aplicadas, e houve uma melhoria do acesso à informação ambiental, com um nível mais elevado de participação do público na tomada de decisões.18

Em todas as esferas de governo do Canadá, foram aprovadas legislações reguladoras do impacto das atividades empresariais no meio ambiente. Contudo, a regulamentação ambiental é complexa e, em muitos casos, vaga, propiciando tanto aos empresários quanto aos operadores do direito uma margem de manobra na aplicação de tais leis.19

A preocupação como meio ambiente sadio e equilibrado tornou-se de suma importância, sendo cogente a qualquer agente que desenvolva atividade de risco o conhecimento das leis ambientais, suas limitação e consequências.20

Sendo assim, os Tribunais vêm procurado aplicar novas normas e princípios no que concerne a legislação ambiental. Além disso, as ações civis ambientais são cada vez mais comuns nos Tribunais canadenses, com demandas que envolvem reclamações sobre vazamentos de produtos químicos, terrenos contaminados, emissões de ruídos e     gases poluentes na atmosfera por grandes projetos industriais.21

Como a proteção ao meio ambiente não está expressa na Constituição, não existe competência exclusiva nem dos governos federais nem das províncias sobre tal bem. A competência é concorrente, baseada em outros ramos do direito já positivados, como o Direito Penal, Direito Civil, dentre outros. A aplicação altera de acordo com os casos concretos. 22

Historicamente, as províncias assumiram a liderança no que diz respeito à atuação nesta área, e alguns municípios também estão tornando-se ativos. Tal posicionamento pode ser evidenciado pela criação de estatutos que regulam a descarga de efluentes líquidos nos sistemas de esgotos municipais, bem como a elaboração de relatórios sobre a emissão de substâncias químicas no curso de instalação de empreendimentos. 23

Apesar do direito ambiental não ser codificado nem existir a previsão constitucional de proteção ao meio ambiente, existe no Canadá um Departamento de Meio Ambiente, criado pelo Ato do Ministério do Meio Ambiente, em 1971. A regulação ambiental é feita pelo Ministério do Meio Ambiente, pela Agência de Avaliação Ambiental Canadense e pelas agências das províncias24

O licenciamento ambiental é executado pela Agência de Avaliação Ambiental Canadense, instituída em 1994 para implantar a Lei de Avaliação Ambiental (1992). O órgão analisa projetos da iniciativa privada e governamental. Porém, as dez províncias também têm autonomia para conduzir processos de licenciamento.25

As leis ambientais canadenses, em alguns casos, impõem sansões graves, que incluem multas de milhões de dólares e/ou prisão. As multas podem ser cobradas em dobro caso o agente seja reincidente, além da cobrança ser por cada dia detransgressão, mesmo o delito sendo um ato contínuo. 26

 

Lei e Regulamento Federal Ambiental - Ato de Proteção Ambiental Canadense, de 1999 (Canadian Environmental Protection Act - CEPA)

 

Considerada a principal lei ambiental federal canadense, a Canadian Environmental Protection Act (CEPA) regula diversas atividades ambientais abarcadas pela jurisdição federal, tais como a regulamentação de uso e transporte de substâncias tóxicas, poluição das águas e eliminação de resíduos nos oceanos. A lei contém disposições específicas para a regulamentação das atividades ambientais que ocorrem em terras indígenas ou de propriedade e/ou sob a jurisdição de entes federais, incluindo bancos, companhias aéreas e sistemas de radiodifusão. 27

O ato estabelece um sistema de avaliação e regulamentação de substâncias tóxicas, impõe requisitos para os planos de prevenção de poluição, além de planos emergenciais de controle, e regula o movimento interprovincial e internacional de resíduos perigosos e materiais recicláveis. O CEPA é administrado pelo Environment Canada28. 29

 

Lei de Avaliação Ambiental do Canadá, de 2012 (Canadian Environmental Assessment Act –CEAA)

 

A Lei de Avaliação Ambiental do Canadá entrou em vigor em 06 de julho de 2012, em substituição ao antigo ato de avaliação ambiental. Foi projetada para garantir que os órgãos federais levem em consideração as questões ambientais em seus processos de tomada de decisão. Trata-se de um procedimento de auto avaliação, em que são realizadas análises antes da execução de determinado projeto designado.

A avaliação irá analisar se o protejo é passível de causar danos ambientais adversos e significativos, além dos permitidos por lei. As avaliações são realizadas pela Agência de Avaliação Ambiental do Canadá, pela Comissão de Segurança Nuclear Canadense30 e pelo Conselho Nacional de Energia31. 32

Os prazos para as avaliações foram previamente definidos pelo CEAA/2012. O resultado da avaliação deverá ser apresentado em até 365 dias, a partir da emissão do Certificado de Início. Nos casos em que uma revisão pública seja necessária, uma   declaração do ministro deve ser emitida no prazo máximo de 24 meses, a contar da data em que o painel de avaliação foi aberto. 33

 

RESPONSABILIDADE CIVIL – ASPECTOS GERAIS

 

Antes de tratar da responsabilidade civil ambiental no Canadá, vale relembrar conceitos importantes acerca do instituto da responsabilidade civil.

De acordo coma doutrina do ilustre Carlos Alberto Bittar, no âmbito da responsabilidade civil:

A teoria da responsabilidade relaciona-se à liberdade e à racionalidade humanas, que impõem à pessoa o dever de assumir os ônus correspondentes a fatos a ela referentes. Nesse sentido, a responsabilidade é corolário da faculdade de escolha e de iniciativa que a pessoa possui no mundo fático, submetendo-a ou o respectivo patrimônio, aos resultados de suas ações, que, quando contrários à ordem jurídica, geram-lhe, no campo civil, a obrigação de ressarcir o dano, ao atingir componentes pessoais, morais ou patrimoniais da esfera jurídica de outrem.34

 

Sendo assim, ao conceituar responsabilidade civil o doutrinador demonstra que o objetivo deve ser tentar alcançar o status quo, para que o dano sofrido pela vítima gere o mínimo possível de lesão permanente.

Nesse diapasão, depreende-se dos ensinamentos de Romeu Thomé.

A função precípua da responsabilização civil decorre do mais elementar sentimento de justiça: a reparação do dano. Há uma necessidade de se restabelecer o equilíbrio anteriormente existente entre o agente e a vítima, recolocando o prejudicado no status quo ante.35

 

A responsabilidade civil objetiva é aquela onde não se discute culpa. É necessário apenas o ato ilícito, o dano e o nexo de causalidade para que surja a obrigação de indenizar. Sendo assim, não há o que se falar em negligência, imperícia ou imprudência. Cabe ao agente causador do dano todas as providências para que o mesmo não ocorra. Contudo, caso reste demonstrado alguma das hipóteses de excludente de nexo causal, quais sejam caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima ou fato de terceiro e o agente consiga comprovar que tal dano ocorreu exclusivamente em consequência de uma das possibilidades acima, a indenização não mais será cabível.

Mister se faz diferenciar caso fortuito de força maior. Nos ensinamentos de Sérgio Cavalieri Filho

Estaremos em face do caso fortuito quando se tratar de evento imprevisível e, por isso, inevitável; se o evento for inevitável, ainda que previsível, por se tratar de fato superior às forças do agente, como normalmente são os fatos da Natureza, como as tempestades, enchentes etc., estaremos em face da força maior, como o próprio nome o diz. É o act of God, no dizer dos ingleses, em relação  ao  qual  o  agente  nada  pode  fazer  para  evitá-lo,  ainda  que

previsível.36

 

Já nos casos de culpa exclusiva da vítima o dano ocorre única e exclusivamente em consequência de ato do próprio lesado, e o suposto agente causador do dano apenas foi um instrumento para que o dano acontecesse. Os exemplos utilizados pelos autores versam, em sua maioria, sobre a vítima que resolve cometer suicídio se jogando na frente do carro do condutor. O atropelamento ocorre, mas devido a ato exclusivo da vítima, que torna impossível qualquer postura do agente causador do dano no sentido de evitar que a lesão ocorra.

Ainda nas palavras de Cavalieri, no fato de terceiro o dano é originado em decorrência de ato de pessoa diversa da vítima e do causador aparente do dano. Ocorre quando, por exemplo, um ciclista é atropelado após desequilibrar em virtude de um buraco existente na pista e cair debaixo da roda do veículo. O motorista foi o atropelador, mas não poderia evitar, de forma alguma, o acidente uma vez que somente ocorreu em virtude do desequilíbrio causado pelo buraco da via e queda repentina sob o carro. Nesse caso o verdadeiro causador do dano seria um terceiro, qual seja uma empresa prestadora de serviço público que cavou o buraco na pista e deixou de forma imprudente aberto.37

Desta forma, resta demonstrado que ocorrendo alguma das hipóteses de excludente de nexo causal, em casos onde a teoria aplicada será a da responsabilidade civil objetiva, não   há de que se falar em indenização por parte do suposto agente causador, uma vez que o fato não poderia ser evitado ainda que fossem tomadas todas as medidas de precaução.

Cumpre salientar que até o presente momento a responsabilidade civil foi analisada apenas sob a ótica da subjetiva ou objetividade, não sendo discutido ainda sobre as diferentes modalidades e classificações existentes, onde inclusive é perquirida a (in) aplicabilidade das excludentes de nexo causal.

 

TEORIAS        DA      RESPONSABILIDADE          CIVIL: RISCO PROVEITO,    RISCO CRIADO E RISCO INTEGRAL

 

Para um melhor entendimento das teorias aplicadas no direito ambiental, tanto no Brasil quanto no Canadá, importante fazer uma pequena distinção entre as principais teorias aplicadas no que diz respeito à responsabilidade civil objetiva.

Apesar das diversas espécies, o presente artigo tratará apenas das modalidades do risco proveito, risco criado e risco integral, que são as teorias mais relevantes para o direito ambiental.

 

Risco proveito

 

 

De acordo com a teoria do risco proveito, “aquele que aufere o bônus deve arcar com o ônus. ” O dever de indenizar é responsabilidade daquele que tira proveito da exploração de determinada atividade danosa. Em regra, quanto maior o risco do empreendimento, maior o lucro obtido. A luz dos ensinamentos de Sérgio Cavalieri Filho, segundo essa teoria “[...] o dano deve ser reparado por aquele que retira algum proveito ou vantagem do fato lesivo. Quem colhe os frutos da utilização de coisas ou atividades perigosas deve experimentar as consequências prejudiciais que dela decorrem. ” Para tanto, a atividade exercida não precisa ser ilícita, nem haver conduta culposa do agente.38

O grande obstáculo encontrado nessa modalidade seria determinar exatamente o que pode ser considerado “proveito”, pois a comprovação faria com que a vítima fosse obrigada a provar a obtenção de tal vantagem, o que resultaria em um retrocesso à teoria da responsabilidade subjetiva.39

 

Risco criado

 

 

A teoria do risco criado é considerada por alguns doutrinadores como a evolução do risco proveito, uma vez que não mais se faz necessário demonstrar a obtenção de qualquer tipo de proveito. Para que surja a obrigação de indenizar basta que determinada atividade seja exercida. Nesse caso, bem como na teoria do risco proveito a atividade exercida é lícita, mas potencialmente danosa. Essa teoria baseia-se no princípio do poluidor-pagador, onde o agente, por desenvolver atividade de risco, arca com os possíveis danos suportados pela sociedade. 40

Para Canotilho a aplicação da teoria do risco nada mais é do que uma “justiça distributiva”, onde “[...] um sujeito que desenvolve uma atividade perigosa para a sociedade e dela tira benefícios, então é justo que ele suporte os danos que causar, mesmo sem culpa. ”41

Karina Marcos Bedran e Elizabeth Mayer, fortes nos ensinamentos de Annelise Monteiro Steigleder alegam que:

A teoria do risco criado fundamenta-se na característica da sociedade de risco contemporânea, onde as atividades desenvolvidas, tanto as perigosas como uma atividade qualquer, podem levar à responsabilização caso causem danos. Steigleder entende que, no Direito Ambiental, essa teoria busca criar um instrumento eficiente de canalização da responsabilidade, evitando uma socialização dos riscos.42

 

Entretanto, a modalidade risco admite, caso comprovadas, as excludentes de nexo causal, quais sejam caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima e fato de terceiro. Nesta hipótese, o agente pode ser desobrigado de ressarcir ou ter o direito de regresso contra o verdadeiro causador do dano.43

Neste diapasão, no que diz respeito ao direito ambiental, dispõe José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior sobre a aplicação da teoria do risco criado “[...] admitir as excludentes de responsabilidade seria fundamental. [...] A responsabilidade civil por dano ao meio ambiente não pode pretender alcançar todas as formas de interação social”.44

As excludentes de causalidade seriam a garantia do empreendedor de não indenizar quando a lesão seja impossível de ser evitada.

 

Risco integral

 

 

É considerada a modalidade mais radical, pois determina que para surgir o dever de indenizar seja preciso apenas o exercício da atividade e a ocorrência da lesão, não discutindo sequer o nexo de causalidade, uma vez que as excludentes de nexo causal não podem ser suscitadas pelo agente para se eximir da obrigação de ressarcir.45

Dispõe Édis Milaré que aquele que lucra explorando determinada atividade deve arcar com os custos advindos desta, pois, “[..] assume o agente, destarte, todos os riscos de sua atividade, pondo-se fim, em tese, à prática inadmissível da socialização do prejuízo e privatização do lucro”.46 (grifo nosso).

Na visão de Cavalieri, admitir as excludentes de nexo causal seria criar uma imunidade quase absoluta no que diz respeito ao dano ambiental, certo de que a maioria dos danos podem ser causados por caso fortuito ou força maior. Sendo assim “[...] se fosse possível   invocar   o   caso   fortuito   ou   a   força   maior   como   causas   excludentes      de responsabilidade civil por dano ecológico, ficaria fora da incidência da lei a maior parte dos casos de poluição ambiental”.47

Nelson Nery Junior entende que em matéria ambiental ainda que o agente